2012年7月,布魯金斯基金會(原文連結

(註釋不譯)

當國民黨的馬英九在2008年5月勝過民進黨的陳水扁進行政權輪替,象徵兩岸關係產生了深刻的變化。馬英九就職演說所說以「在中華民國憲法的框架下」維持「不獨、不統、不武」之論,偏離兩位前任總統李登輝(1988-2000)和陳水扁(2000-2008)的兩岸政策。兩任前總統以充滿政治性的危險言論,追求法理台獨,使中國愈發擔心台灣人心不斷蔓延下,最終會與「祖國大陸」分裂。馬政府的政策有助於在低政治爭議的部分增進兩岸交流,比如商業交易、旅遊、文化訪問等。

但在高政治爭議的層面,仍然非常敏感、充滿競爭,無論是台灣或中國,都不容易像在低政治爭議的場合那樣取得共識。比如說,馬英九自2008年一直試圖能與中國增進關係,好擴大台灣參與政府組織(IGOs)的機會。雖然中國已經接受暫時外交休兵,但其自身定義的「一個中國」原則仍堅不讓步,一直是台灣參與政府組織無法踰越的障礙。

因此,透過非政府組織(NGOs)積極參與國際活動急速成為台灣擴大國際空間的方式。非政府組織向來是非常重要的管道,使台灣能夠深入全球化的風暴,資訊科技的快速變革,在許多權力與利益相互交錯競爭的國際議題中的複雜性和依存度上佔據優勢。非政府組織能填補政府的角色和功能,在國際環境為台灣的公眾利益發聲,像是促進人權、環境永續、地方的基礎建設、公共衛生進展、農業援助和人道救濟。他們也是台灣得以分享自身經驗、學習他人經驗、培養網絡關係的重要平台。

台灣非政府組織的成長始於1980年代晚期台灣民主化,當時台灣的政府組織數量不斷降低,國內社會財富逐漸累積,想透過自身行為和利他精神來回饋國際社會的欲求在台灣出現,從政府登記的紀錄上,目前台灣有超過四萬個非政府組織,當中有超過兩千個有跨國活動,或是隸屬於國際非政府組織當中。明確的承諾,特定的任務,公正獨立的政治立場和高執行率,已經讓台灣部分非政府組織得以進入一些中國禁止台灣政府參與的區塊。因此,為了幫助這些跨國非政府組織的工作,提高台灣參與國際的能見度,不被台灣的政治地位制限而陷入泥淖,台灣外交部在2000年10月成立了非政府組織事務委員會。

台灣的國際非政府組織的特點

台灣非政府組織透過外部努力所呈現的幾項鮮明的特色

補台灣外交之不足

一般非政府組織對自身議題和實行是獨自處理,並自力更生,政府熱中跟非政府組織合作,透過必要的財政支援和後勤支援,得以在台灣舉辦國際會議,或是參與海外活動。政府並授權特定的非政府組織在某些特定地區的工作,用非官方渠道能運作得更好。2008年,外交部約分配一千兩百七十萬美金在非政府組織活動上,相當於預算的四分之三,主要給幾個政府補助的非政府組織,如台灣民主基金會,用來做國會外交、學術交流、與國外智庫合作;而亞太工商總會主要與外貿相關。

因此,身為與其他民主先進國的非官方聯繫身分,台灣民主基金會積極參與「亞洲民主化世界論壇」和「世界民主化運動」,這是「國家民主基金會」的國際網絡,總部位於華盛頓。亞太工商總會亦然,它與亞洲和西太平洋二十七個國家商會有所聯繫,並在擁有聯合國非政府組織諮詢地位。

台灣外交部2008年對其他非政府組織的預算超過三百萬美金,幫助國內和國際的非政府組織增加國際參與。除了幫非政府組織儲備人員舉辦講習和研討會,學習更多國際非政府組織在國際事務上的複雜度和操作外,台灣外交部已推動了年度計畫,資助部分國內非政府組織管理人員,到夙有聲譽的國際非政府組織如美慈組織(Mercy Corps)和國際自願行動委員會(InterAction),進行為期兩個月的自勵實習。其目的不僅在於獲得知識和累積經驗,更能擴大參與非政府組織國際間的網絡。由政府所組織成立的國際合作發展基金會(TaiwanICDF)舉辦跨國講習,提供台灣非政府組織多邊交流的經驗及技術。國際合作發展基金會也與國內的非政府組織進行廣泛的海外發展項目。

當然,公家的獎掖和補貼也增加非政府組織獨立性和功能公平性的關注。奇異的是,在台灣嘈雜的媒體環境和關鍵的立法審議狀態下,毫無任何政府干預或破壞非政府組織設定議題或自主經營的嚴肅報導。與其指導監督非政府組織的過程和成果,政府更關心的是非政府組織所能獲致的外交收穫──能在國際社會中增加地位、形象、能見度,被視作一個滿有愛心、民主、積極的台灣。

非政府組織補外交的不足最好的範例就是藉由世界衛生組織終止台灣排除在全球公衛體系中。台灣在2003年SARS恐慌期間無法得到緊急的國際諮詢及協助,台灣官方譴責這種情況宛如遭到「隔絕醫療」,致使非政府公衛組織如台灣醫界聯盟基金會和台灣國際醫學聯盟持續經年遊說台灣參與全球公衛體系。與政府一起,這些非政府公衛組織施加壓力,強調在可能發生跨國傳染病的危機中,排除台灣於公衛體系之外非常危險。台灣終於在馬英九當選之後獲得世界衛生大會觀察員的地位。另一個例子是氣候變遷,這是台灣政府非常重視的。政府機構被排除在於2012年6月在巴西舉辦的聯合國永續發展會議(里約的二十大峰會),因此台北當局不得不依靠國內的非政府環境組織,其中一個暱稱為「探戈團」的Taiwan Action NGO,代表台灣以人民團體參與聯合國會議。

兼善之能

絕大多數由台灣社會所構成的非政府組織都關注發展援助、減少貧困、志願醫療服務、人道救濟。當中著名的非政府組織包括:台灣世界展望會,在四十個國家和七十八個地區進行兒童贊助發展計畫,期望長期能提高生活的水準;慈濟功德會,在七十個國家進行卓越的救災工作;國際佛光會,影響力遍佈全球,帶領救災工作;台灣路竹會,在許多國家做志願服務;知風草文教服務協會,在柬埔寨著力甚深。許多團體始於地方服務和宗教人道需要,因為其地緣關係、歷史連結、文化傾向和經濟能力,將服務的範圍不斷擴大。這幾年來,以其大規模系統救災行動為人所知,如中國四川大地震(2008)、東日本大震災與海嘯(2011)、還有在印度洋發生的類似災難(2004)。在印度洋大海嘯之後,台灣官方允諾五千萬美元的協助(高於紐西蘭或印度的捐款總額),卻在提供救援物資上遭遇困難,因為接受國擔心中國可能的外交抗議,於是像慈濟等非政府組織以「聯繫地方與世界」的方式處理,自外於國際政治的限制。他們以台灣的社會責任之類在國際社會中模糊的非政府/國家地位來擴展全球影響力。「台灣是時候向全球回饋自己的愛心了」這句路竹會的標語,可謂這些非政府組織人道使命和利他精神的最好註解。這些非政府組織的善行已經獲得廣泛的認同和讚賞。

非政府組織隱身海峽兩岸締造和平

部分台灣的非政府組織以其預設中立的政治立場,到海峽對岸進行文化交流、商業發展和救災工作。儘管這幾十年來,台灣的本土認同逐步升高,引起部分人批評台灣人不應透過非政府組織在中國「做好事」,他們仍舊在中國盡力落實人道主義。與此同時,政府推手的非政府組織,像是遠景基金會,為政治企業家和兩岸政策分析對話提供非官方的管道,探索新方法的可行性和影響,巧妙銜接相互的差異,盡量減少可能出現的誤解。這些政府背景的非政府組織也同時蒐集、解釋、研究和發掘兩岸關係各種問題,亦引來其他國家的興趣和關心。

為了名稱不斷挑戰

雖然國家地位的議題對非政府組織而言並非主要,而且較台灣的官方組織更靈活,但中國的「一個中國」政策仍然全面限制台灣非政府組織的國際參與。在中華人民共和國取代中華民國成為聯合國會員後,1973年北京要求教科文組織相關的319個非政府組織中止跟台灣的任何互動。1975年7月,37個國際非政府組織中僅20個還有跟台灣有官方往來,而幾乎所有組織都認為政治認知不應該跟自我管理的無政治關係的非政府組織相抵觸。當然,中國堅持一個中國的立場妨礙台灣參與國際社會。但,台灣政府從兩蔣時期宣稱代表全中國也可能損失自己在外交上的彈性,減少促進台北外交利益的機會。

即便如此,台灣仍被迫要適應新的國際現實。台灣抵制1980年紐約州靜湖(Lake Placid)冬季奧運,抗議國際奧委會決議只能使用「中華台北」,1981年台灣接受這個名字並沿用至今。另一個妥協是中國通過「北京中國科技協會」,台灣接受「中華台北科學協會」,當時兩邊政府同時於1982年參加國際科學理事會。1993年,中國近一步限縮自己的政策,台灣要參與國際僅能使用「中國台北」或「中國台灣」,兩者皆意味著台灣是中國的次單位,是中國的一部份。自此之後,選擇適當的名稱成為台灣參與國際時不斷會遇到的兩岸問題;中國視此為封鎖台獨可能的機會而,台灣拒絕被視作屈服於中國當局底下的實體。

與此相異者,儘管非政府組織通常跟政府組織比起來較少爭議,中國也對台灣國際非政府組織代表和參與在名稱上加諸相當苛刻的限制。即使是最近的2012年3月,台灣非政府組織代表所持有的台灣身分被禁止參加由聯合國婦女委員會所舉辦的會議,直到他們臨時以外國身分才得以參與。2010年東京國際電影節,一位中國代表堅持台灣代表團一定要改成「中國台灣」的名稱,迅速引來媒體注意,並公開辯論中國對國際非政治場合上的無理要求。類似的爭議在這幾年不斷發生。

影響與建議

非政府組織讓台灣得到關注,並能持續在外交場合發出聲音,在國際社會交往時能夠維持尊嚴,受到尊重,保持自我價值。他們的參與是台灣「活路外交」重要的一部份。他們的確得繞點路,去做一些政府機構無法在國際間所做的事情。活耀的非政府組織參與是由下而上的、漸進的、緩慢的,而且只能在吵鬧的主權爭議制限外補一部分的不足。相反的,國際社會可以從台灣非政府組織提供的專業、關懷和資源感受到好處。而且坦白說,台灣非政府組織的魅力在於對國際社會而言,可以用很少的成本緩解全球統轄中不民主公平的爭議,在這些國際爭端中,台灣相當程度被排除在外。

當然,在充滿權力階級和地位不對稱的世界,台灣不可能透過非政府組織的善行就能在國際環境中有大幅的轉變。自從馬總統2008年呼籲外交休兵,擴大台灣的國際空間後,到2011年10月,台灣已經成為五個國際組織和四個非政府組織的正式成員或觀察員。紀錄顯示台灣的國際參與量有微幅提升,但前述的命名問題仍舊存在。更嚴重者,中國仍不肯放鬆台灣參與上的限制,連非政府組織也不例外;當然,我們不應該期待中國會對自身利益以外做出任何讓步,而且顯然北京仍未意識到讓台灣可以代表自己的理由。但即便在台灣,國家認同仍充滿政治爭議,而社會還沒有就台灣政府與非政府組織的使用名稱上得到共識。

即便非政府組織在地區的活動相當程度代表政府主權,他們在多邊外交上並不能有效代替主權政府,因為政府仍擁有合法的權威來調停或消除爭端。然而,非政府組織的正面影響取決於「領受者」的接受和歡迎程度。無政治預設立場的非政府組織活動通常意味著其活動是沒有任何附加政治企圖的善舉,也不期望有所回報。如此自然削弱非政府組織的政治影響力以及台灣外交的成果。台灣所提供有發展性的援助和人道援助所引致的任何政治回饋,只能視乎接受者在有能力、能主動、有自治權的情況下給予具體的政治條件回報。

有項台灣過去非政府組織的調查顯示出一些有趣的影響,可作為台灣未來探詢政治機會的有利參考。

持續非政府組織外交

無論會有什麼挑戰,台灣都應該和多邊關係的夥伴繼續維持非政府組織外交。簡而言之,非政府組織自身會提供重要的公眾資源,一如他們幫助定義和解決新出現的國際議題,在政府的系統之外加強全球公眾參與;他們還是台灣地方公民社會與國際相似事件、對台灣未來永續發展的全球相關議題之間的重要聯繫。中國一貫主張台灣人民的利益已經包含在中國的代表權,已與國際社會銜接,忽視實際上台灣並非由中國所管轄,因此中國無法滿足台灣內部的需求。然而,中國堅定的「一個中國」原則,使台灣政府取得會員資格是項艱鉅的挑戰。因此,非政府組織對台灣能夠提供或接受公眾資源是個可行的選擇。與此相對,藉由與國際網絡的連結,台灣的非政府組織也能藉此手段監督政府改善政策,深化台灣的公民社會與民主。

強化政府的非政府組織政策

由於非政府組織在數量、功能和操作上的多樣性,台灣想要理解國內外非政府組織的興起在各種外交上的優勢是個艱鉅的任務。政府的非政府組織政策並沒有一勞永逸的方案,也很難評估台灣政府補助國內非政府組織的影響。正如前述,台灣外交部幫助非政府組織代表得以進入國際非政府組織實習,協助舉辦非政府組織知識與經驗交流的講習營。無論政策如何進行,政府的非政府組織任何政策的首要目標應該是幫助台灣非政府組織打進綿密的網絡圈,進行互動,超越疆界與主權,與愈來愈緊密的國際社會有著密切往來。

擴大兩岸非政府組織參與

台灣應該倡導並擴大有政府背景的非政府組織和民間社會的非政府組織與中國的相關組織,在非政治領域中進行更進一步的往來合作。雖然在中國境內經營非政府組織必須規避諸如人權的敏感議題,但他們可以在中國間接成為台灣民主思想、社會價值、良好管理的代言人。根據機能整合理論的預測,在反覆的雙邊互動中不斷加強兩岸菁英的政治信念,培養共享的價值準則,從政治性低的議題到政治性高的區域,重新定位共同利益的外緣效應。假以時日,兩岸互動在量上的變化在觀念和互惠關係中或可帶來些微的質變。至少非政府組織運動可望能安靜地逐步消去對領土占領的政治障礙,兩岸出現穩定和平的體系框架,如同學者Kacowicz、Boulding和Deutsch等人的期望。

中國必須妥協

中國能夠,也必須要降低台灣國際非政府組織和名稱的外交爭端。相較於2008年台灣積極尋求獨立,馬英九自2008年以來轉向和解,他並在2012年就職演說中明確的重申「一(個中華民)國兩區」,使台灣政治困擾數十年的國家認同問題邁入相當關鍵的一步,以此調停似乎也符合中國底線的九二共識。中國可以進一步就馬英九的說法做正面回應,方便台灣以政府和非政府組織身分參與國際社會。實際上,台灣的非政府組織對中國根本是毫無風險的機會。隨著中國不斷增加的國際地位,有著有效控制台灣參與國際是否承認其主權的準否決權。只要台灣的非政府組織不明顯背離九二共識,中國就應該掌握其大好時機將「一個中國」概念化、脈絡化,建立一寬鬆的定義。中國的安撫作為放鬆「一個中國」名稱上的侷限,有助於「自我教育」並更適合兩岸人民和國際輿論。在命名問題上無謂的爭執和分裂只是對台灣的國內政治火上加油,並同時加強中國民族主義者不妥協的立場,持續壓制台灣非政府組織的國際對話。尤有甚者,中國強硬的立場,其外交部以嚴格的解釋和應用來理解「一個中國」原則,並隨之否決台灣公眾對參與國際社會的渴望,不能幫助中國贏得台灣人民的心。反之,中國若不去調整「一個中國」原則,只會延續雙方的緊張關係。

若有意義的參與可以客觀看待,兩岸應該達成默契,表列不會引起不快的名稱供台灣參與國際社會。在不對稱的交易中若要成行,通常需要強大的一方(如中國)給予額外的空間,說服弱勢的一方(如台灣)進行堅固的體制上的承諾,因為強大的一方資源豐富,可以提供,而弱勢的一方往往在體制上的交易上滿懷恐懼,唯恐失去未來。強大方的讓步藉由協議呈現出有利的承諾,也許短期看不出利益,但長遠來看收穫甚豐。中國最近在ECFA上的讓步可為一有用的例子。類似的方式對台灣的非政府組織行動──及之後的政府組織參與──相當有吸引力,並可消解台灣的反中對手言論和感情,並有助北京贏得台灣人民的心。中國也可以增進自身的國際形象,成為區域及國際間一個柔性的力量和務實的角色,不斷推進想要在國際社會中塑造的「和平崛起」形象。

為好事盡力

最後,成功的非政府組織需要國際社會的認可和讚賞。台灣非政府組織的限制名義上否定了台灣社會的呼聲,削弱國際組織的民主使命。美國與其他主要強權,和國際非政府組織可協助台灣非政府組織的用心,而不影響「一個中國」政策。當台灣非政府組織已經對人道立場表明其堅定的信念、努力和成果,是時候為世界同樣回報給台灣非政府組織適當的承認和合適的地位,為國際社會消除政治障礙貢獻心力。

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